У пошуках оптимальної моделі децентралізації для України
11 травня 2015, 15:36
На сьогодні у світі виділять три моделі взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади на місцях.
Перша модель - Англо-американська (англосаксонська), яка характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія).
Друга модель – Континентально-європейська (романо-германська), яка будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого державного управління (більшість країн континентальної Європи).
Третя модель – Іберійська. Дана модель передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і їх одночасно затверджують центральними органами державної влади як представники цієї влади в адміністративно-територіальних одиницях (така модель реалізована у: Бразилії, Португалії, Мексиці, з певними особливостями у Іспанії). Тобто відбувається поєднання двох інституцій (голови відповідної ради та голови місцевого органу державної влади) в межах однієї інституції, що легітимізує дану посаду як з боку місцевих громад, так і з боку центральних органів державної влади.
Якщо перша модель, характерна здебільшого для федеративної форми державного устрою (що є для нас не бажаним в умовах теперішнього часу); друга – існує у нас з деякими відмінностями (з чисто континентально-європейською моделлю), то третя модель є досить цікавою для України в умовах курсу на децентралізацію.
Спробуємо екстраполювати дану (іберійську) модель на вітчизняну політико-правову площину нашої держави у системі: уряд – місцеві органи державної влади – місцеве самоврядування.
Так, на думку автора, на рівні районів та областей мають продовжити функціонувати районні та обласні ради, депутати яких обирають голів відповідних рад. Голів (легальних та легітимних) цих рад зобов’язаний затвердити, як представників місцевої державної виконавчої влади на місцях, голова уряду – прем’єр-міністр. Тому, вони повинні мати подвійну відповідальність: перед відповідною радою (районною, обласною), котра висунула та затвердила відповідного голову на субнаціональному рівні; та перед урядом, як представники виконавчої влади на місцях.
Таким чином, згідно впровадження даної моделі, ми можемо мати легального та легітимного представника виконавчої влади на місцях (на рівні району та області) у поєднанні з головою відповідної (обласної, чи районної) ради.
Щодо повноваження такого голови, то він має очолити місцеве самоврядування на відповідному рівні, а також усю виконавчу владу. Разом з відповідною радою, котру очолює цей голова, затверджують та впроваджують бюджет (району, області) та здійснюють адміністративний контроль на даній території. Звільнити такого голову повинен мати право як прем’єр-міністр, так і відповідна рада абсолютною більшістю голосів. У разі, якщо є вотум недовіри з боку голови уряду, або з боку самої ради, то така рада має обрати нового голову під час голосування.
Варто також зазначити, на думку автора, президент не повинен мати права брати участь у формуванні голів місцевих державних адміністрацій, оскільки він є главою держави, а не главою виконавчої влади, котрим являється прем’єр-міністр. Саме останній відповідальний за всю виконавчу владу в державі, а тому він повинен мати значний вплив на призначення (у даному випадку – затвердження) представників виконавчої влади на місцях, котрими є голови місцевих державних адміністрацій.
Вцілому, така система балансу влади є досить цікавою для України, хоча і не позбавлена певних ризиків. Зокрема, прем’єр-міністр може знімати голів місцевих державних адміністрацій, котрі одночасно можуть бути головами відповідних рад, через певні (суб’єктивні тощо) причини, оскільки останні наділені виконавчими повноваженнями від уряду. Але голова уряду не повинен мати права не затверджувати такого голову, подану йому від відповідної ради (тобто це має бути його обов’язком). Такий голова (ради та місцевої держадміністрації) є представником політичної еліти відповідного регіону обраного іншими представниками даного регіону у відповідній раді, що є безумовно перевагою.
Щодо голів місцевого самоврядування на первинному (нижчому) рівні, до яких відносяться: міста, села, селища, то вони повинні мати досить широке самоврядування, як і в континентально-європейській моделі. Тобто, вищезазначений субнаціональний рівень (район, область) не визначає політичну, фінансову, організаційну тощо основу місцевого самоврядування на первинному рівні, а лише здійснює адміністративний нагляд за дотримання законності та рішень центральних органів державної влади у межах своєї компетентності, яка повинна зводитись до мінімуму.
На даному (первинному) рівні, головою виконавчої влади у кожному населеному пункті є голова відповідної ради. Тобто така, котра сьогодні існує в Україні. Єдиною відмінністю є те, що голови обласних та районних рад, котрі одночасно є головами виконавчої влади на місцях, не повинні у політичному плані втручатися у здійснення місцевого самоврядування мешканцями населених пунктів (міст, сіл та селищ). Це може бути лише нагляд за дотримання законності, а також технічне подання, з низу до гори, затверджених бюджетів та частини зібраних місцевих податків (до 50%).
Таким чином, у кінцевому варіанті ми отримаємо:
1. В умовах парламентсько-президентської республіки, голова виконавчої влади – прем’єр-міністр затверджує голів місцевої виконавчої влади на місцях (на рівні району, області);
2. Голову виконавчої влади на місцях подає прем’єр-міністру на затвердження відповідна (обласна, районна) рада;
3. Голова відповідної ради (обласної та районної) стає одночасно й головою місцевої державної адміністрації після затвердження прем’єр-міністром;
4. Голова місцевої державної адміністрації (обласної, районної) відповідальний підконтрольний та підзвітний перед відповідною радою (обласною, районною), а також відповідальний перед прем’єр-міністром;
5. На первинному рівні (міста, села та селища) мають широке самоврядування, над якими голови місцевих державних адміністрацій не мають виконавчої влади, а лише виконують адміністративно-наглядову функцію за дотримання законів та інших нормативно-правових актів у межах своєї компетенції.
Друга модель – Континентально-європейська (романо-германська), яка будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого державного управління (більшість країн континентальної Європи).
Третя модель – Іберійська. Дана модель передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і їх одночасно затверджують центральними органами державної влади як представники цієї влади в адміністративно-територіальних одиницях (така модель реалізована у: Бразилії, Португалії, Мексиці, з певними особливостями у Іспанії). Тобто відбувається поєднання двох інституцій (голови відповідної ради та голови місцевого органу державної влади) в межах однієї інституції, що легітимізує дану посаду як з боку місцевих громад, так і з боку центральних органів державної влади.
Якщо перша модель, характерна здебільшого для федеративної форми державного устрою (що є для нас не бажаним в умовах теперішнього часу); друга – існує у нас з деякими відмінностями (з чисто континентально-європейською моделлю), то третя модель є досить цікавою для України в умовах курсу на децентралізацію.
Спробуємо екстраполювати дану (іберійську) модель на вітчизняну політико-правову площину нашої держави у системі: уряд – місцеві органи державної влади – місцеве самоврядування.
Так, на думку автора, на рівні районів та областей мають продовжити функціонувати районні та обласні ради, депутати яких обирають голів відповідних рад. Голів (легальних та легітимних) цих рад зобов’язаний затвердити, як представників місцевої державної виконавчої влади на місцях, голова уряду – прем’єр-міністр. Тому, вони повинні мати подвійну відповідальність: перед відповідною радою (районною, обласною), котра висунула та затвердила відповідного голову на субнаціональному рівні; та перед урядом, як представники виконавчої влади на місцях.
Таким чином, згідно впровадження даної моделі, ми можемо мати легального та легітимного представника виконавчої влади на місцях (на рівні району та області) у поєднанні з головою відповідної (обласної, чи районної) ради.
Щодо повноваження такого голови, то він має очолити місцеве самоврядування на відповідному рівні, а також усю виконавчу владу. Разом з відповідною радою, котру очолює цей голова, затверджують та впроваджують бюджет (району, області) та здійснюють адміністративний контроль на даній території. Звільнити такого голову повинен мати право як прем’єр-міністр, так і відповідна рада абсолютною більшістю голосів. У разі, якщо є вотум недовіри з боку голови уряду, або з боку самої ради, то така рада має обрати нового голову під час голосування.
Варто також зазначити, на думку автора, президент не повинен мати права брати участь у формуванні голів місцевих державних адміністрацій, оскільки він є главою держави, а не главою виконавчої влади, котрим являється прем’єр-міністр. Саме останній відповідальний за всю виконавчу владу в державі, а тому він повинен мати значний вплив на призначення (у даному випадку – затвердження) представників виконавчої влади на місцях, котрими є голови місцевих державних адміністрацій.
Вцілому, така система балансу влади є досить цікавою для України, хоча і не позбавлена певних ризиків. Зокрема, прем’єр-міністр може знімати голів місцевих державних адміністрацій, котрі одночасно можуть бути головами відповідних рад, через певні (суб’єктивні тощо) причини, оскільки останні наділені виконавчими повноваженнями від уряду. Але голова уряду не повинен мати права не затверджувати такого голову, подану йому від відповідної ради (тобто це має бути його обов’язком). Такий голова (ради та місцевої держадміністрації) є представником політичної еліти відповідного регіону обраного іншими представниками даного регіону у відповідній раді, що є безумовно перевагою.
Щодо голів місцевого самоврядування на первинному (нижчому) рівні, до яких відносяться: міста, села, селища, то вони повинні мати досить широке самоврядування, як і в континентально-європейській моделі. Тобто, вищезазначений субнаціональний рівень (район, область) не визначає політичну, фінансову, організаційну тощо основу місцевого самоврядування на первинному рівні, а лише здійснює адміністративний нагляд за дотримання законності та рішень центральних органів державної влади у межах своєї компетентності, яка повинна зводитись до мінімуму.
На даному (первинному) рівні, головою виконавчої влади у кожному населеному пункті є голова відповідної ради. Тобто така, котра сьогодні існує в Україні. Єдиною відмінністю є те, що голови обласних та районних рад, котрі одночасно є головами виконавчої влади на місцях, не повинні у політичному плані втручатися у здійснення місцевого самоврядування мешканцями населених пунктів (міст, сіл та селищ). Це може бути лише нагляд за дотримання законності, а також технічне подання, з низу до гори, затверджених бюджетів та частини зібраних місцевих податків (до 50%).
Таким чином, у кінцевому варіанті ми отримаємо:
1. В умовах парламентсько-президентської республіки, голова виконавчої влади – прем’єр-міністр затверджує голів місцевої виконавчої влади на місцях (на рівні району, області);
2. Голову виконавчої влади на місцях подає прем’єр-міністру на затвердження відповідна (обласна, районна) рада;
3. Голова відповідної ради (обласної та районної) стає одночасно й головою місцевої державної адміністрації після затвердження прем’єр-міністром;
4. Голова місцевої державної адміністрації (обласної, районної) відповідальний підконтрольний та підзвітний перед відповідною радою (обласною, районною), а також відповідальний перед прем’єр-міністром;
5. На первинному рівні (міста, села та селища) мають широке самоврядування, над якими голови місцевих державних адміністрацій не мають виконавчої влади, а лише виконують адміністративно-наглядову функцію за дотримання законів та інших нормативно-правових актів у межах своєї компетенції.
