RSS
БЛОГИ

Сучасні проблеми у системі балансу влади закладені у Конституції України

До 20 річниці ухвалення Конституції України

 Згідно стт.5 Конституції України (далі – КУ) Україна є республікою. При всьому цьому законодавець не визначив якою саме республікою (парламентською, президентською, чи – змішаною). Це дає різнотлумачення форми державного правління як політикам, експертам, так і пересічним громадянам. За таких обставин однозначно стверджувати, що Україна де-юре чи/та де-факто є президентсько-парламентською республікою неможливо, адже є різні методології щодо особливостей визначення форм державного правління.

Досить вагомою для процесу побудови правової держави та становлення демократії в Україні є положення статті 6 КУ. Згідно нього державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. ЯкірОргани законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Щодо останнього положення, то воно також відображено і у п.2 стт.19 КУ. У даному положенні зазначається, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто, саме Конституція та закони визначають порядок функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування. При цьому варто враховувати положення стт.8 КУ, згідно якого Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. ЯкірНорми Конституції України є нормами прямої дії.

Таким чином, для унеможливлення зловживання службовим становищем, законодавець чітко виокремлює повноваження вищих органів державної влади та місцевого самоврядування. При цьому всьому, Президент України має не зовсім вичерпний перелік своїх повноважень закріплених лише у статті 106 КУ. Зокрема, досить суперечливим є пункт 31 стт.106 КУ щодо повноважень глави держави, котрий дисонує з вищеназваними п.2 стт.6 та п.2 стт.19 КУ. А саме, у п.31 стт.106 КУ зазначається, що Президент України «здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України», перелік яких відсутній. Це дає можливість для волюнтаризму у визаченні цих повноважень самим главою держави. Закону ж, котрий повинен визначати механізм використання службового становища особі на посаді Президента України – немає. Тому, є велика необхідність сформувати закон «Про Президента України» на кшталт закону «Про Кабінет Міністрів України».

Оскільки згідно стт.102 КУ Президент України є главою держави і виступає від її іменіЯкір, а також є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина,  тому використовується особлива процедура позбавлення у гаранта державного суверенітету його посадових обов’язків у вигляді процедури імпічменту. Імпічмент використовується, в першу чергу, як механізм контролю суспільства за інституціями публічної влади. Зазначене положення повинно спонукати президента не вчиняти діянь, що можуть посягати на основи національної безпеки, та відповідати за ці дії.

Саме з метою налагодження системи стримувань і противаг у політичній системі країни, був впроваджений інститут імпічменту глави держави. Так, в Конституції України міститься механізм усунення президента у порядку імпічменту. Зокрема, у статті 111 зазначається: «Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.Якір Для проведення розслідування Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.Якір Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради УкраїниЯкір. За наявності підстав Верховна Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента України.Якір Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину».

Як показує новітня політична історія України, за всі роки незалежності жодного разу не було, щоб у парламенті нараховувалося ¾ антипрезидентських голосів. Тому така процедура (імпічменту) фактично є неможливою в українських політичних реаліях.

При цьому всьому, імпічмент це чи не єдиний інституційний механізм усунення особи на посаді Президента України з боку парламенту. Адже Президент має право розпустити парламент за значно більшого переліку підстав. Так, згідно стт.90 КУ Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:Якір протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій; Якірпротягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; Якір протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Але найбільш резонансними положення Конституції є у трикутнику взаємодії між гілками влади: парламент – президент – уряд.

Для розуміння форми державного правління ключовим питанням є хто і у який спосіб формує уряд, а також перед ким він відповідальний, підконтрольний та підзвітний. Так, згідно стт. 83 КУ у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. Відповідно це положення конкретизовано в повноваженнях Президента. Так, згідно п. 9 стт.106 КУ Президент України вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції [4]. Окрім цього, Президент України також вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України (п.10 стт.85 КУ). Це дозволяє стверджувати, що Президент України відповідальний за напрямок оборони та представництво держави на міжнародній арені. Це відповідно корелюється з головною його функцією, котра визначена у стт. 102 КУ згідно якої Президент України є главою держави і виступає від її імені, а також є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

При цьому всьому, Президент України не є главою виконавчої влади. Навіть більше, згідно вищезазначеного положення стт. 6 КУ (державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову), Президент України не відноситься до жодної з цих гілок влади. При цьому всьому, він має вплив на всі ці гілки державної влади в Україні. Адже він бере участь у формуванні очільника Уряду – Прем’єр-міністра України (п.9 стт.106 КУ), утворює суди (п.23 стт.106 КУ), призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією (п.7 стт.106) та Якірприпиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією (п.8 стт.106).

Таким чином, законодавець виділивши інститут Президента в окрему гілку влади дав право впливати на всі інші гілки влади, що суперечить принципу поділу державної влади та перетягує шальку терезів у механізмі стримувань та противаг саме на президентську вертикаль влади.

Ще однією особливістю у державному механізмі стримувань та противаг є дуалізм відповідальності Уряду перед Президентом та Парламентом. Так, згідно стт.113 КУ «Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.». Тобто, Кабмін у своїй діяльності керується ще і указами Президента, що ставить уряд у пряме підпорядкування перед президентською вертикаллю влади.

Окрім залежності уряду перед президентом, вся державна виконавча влада на місцях також підпорядкована президентові. Так, згідно стт.118 КУ виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів УкраїниЯкірЯкір. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. У Законі України «Про місцеві державні адміністрації» (стт.8) зазначається: «Голови  місцевих  державних  адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. … Президент України може порушити перед Кабінетом Міністрів України питання про призначення головою місцевої державної адміністрації іншої кандидатури.».

Таким чином, місцеві державні адміністрації є фактичним продовженням саме президентської вертикалі влади, а не урядової. Адже остання також відповідальна за свою діяльність перед президентом.

При цьому, у переліку конституційних повноважень Президента (у стт.106 КУ) відсутнє положення про те, що саме Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Це лише зазначено Розділі 6 (Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади), зокрема в стт.118 КУ, а також Законі України «Про місцеві державні адміністрації».

У контексті впливу президентської вертикалі на виконавчу гілку влади є положення стт. 106 (п.15), згідно якого Президент України «зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності». Дивує, чому це повноваження має належати Президентові, а не правоохоронним органам (зокрема, Генеральній прокуратурі). Адже саме прокуратура має функцію нагляду над додержанням законів органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (п.5 стт.121 КУ).

Схоже положення відсутнє у статті 106 щодо подання членів Центральної виборчої комісії Президентом України до Верховної Ради України. Адже, згідно п.21 стт.85 КУ до повноважень Верховної Ради України належить «призначення на посади та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України». Досить нелогічним є той факт, що саме Президент подає на затвердження парламенту усіх членів ЦВК, що ставить останніх у залежність перед першим. Особливо це відчутно напередодні та під час президентських виборів, коли чинний Президент є також (одночасно) кандидатом у Президенти на другий термін.

Відносною незалежністю від президентської вертикалі може позиціонуватися Генпрокуратура. Така «відносність» полягає у призначенні Генпрокурора. Адже згідно п.11 стт.106 КУ Президент України призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України. Очевидно це виходить з того, що Президент є гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стт.102 КУ). Саме це призводить до того, що прокуратура є фактично президентською вертикаллю, що ставить її у пряму залежність від Президента. Адже правоохоронні органи мають керуватися виключно законами України, а не указами чи розпорядженнями Президента.

З огляду на це виникає риторичне запитання, чи повинен Президент у правовій державі бути «гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина»? А також у чому полягають ці «гарантії»? Чи не повинні такі «гарантії» бути саме у правоохоронних органів? Як показує практика наявність таких «гарантій» у Президента більше призводить до їх порушення таким «гарантом», ніж – додержання.

Також дивним є положення про те, що Президент України «звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України» (п.2 стт.106 КУ). Адже згідно самої Конституції «визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики» належить до повноважень Верховної Ради України, а не Президенту. Реалізовувати ці «засади» має виконавча влада – Кабінет Міністрів України, а не Президент.

Також незрозумілою у Основному законі є норма щодо необхідності подання кандидатури Голови Національного банку Президентом України на затвердження до Верховної Ради (п.18 стт.85 КУ). Адже, згідно Конституції України, основною функцією центрального банку держави (Національного банку України) є забезпечення стабільності грошової одиниці (стт.99 КУ). Президент, за своїми функціями, не має відношення до стабільності грошової одиниці в Україні, а отже не мав би право брати участь у призначенні керівника Національного банку та формувати особисто половину складу Ради Національного банку України (п. 12 стт.106 КУ). Цим самим, перехиливши шальку терезів у механізмі стримувань і противаг на бік президентської вертикалі.

Також варто звернути увагу на суперечності котрі закладені в Конституції України. А саме, згідно п.3 стт.5 «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами» і при цьому народ не має права законодавчої ініціативи (визначати і змінювати той же конституційний лад в Україні). Адже згідно стт. 93 КУ «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.».

Ще однією назрілою та резонансною проблемою є наявність інституту депутатського імунітету у тій формі, котрій він представлений у законодавстві України, зокрема у Конституції. Так, згідно Конституції України, зокрема у 80 статті зазначається, що: «Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність. Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.Якір Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані». Дане положення потребує значного коригування, зокрема щодо понять «затримані» та «заарештовані». Адже це не дає правоохоронцям навіть припинити протиправні дій (проступку, чи/та злочину) на місці їх скоєння народним депутатом України. Тому, «затримання» та «арешт» народного депутата повинен мати місце у законодавстві щодо народного депутата під час (чи – після) скоєння ним злочину з метою притягнення його у майбутньому до кримінальної відповідальності котру мають підтримати більшістю голосів у парламенті за звинувачення його прокуратурою у вчиненні такого злочину. Тим паче, що наявність такої недоторканності не відповідає іншій нормі Конституції. Адже у Конституції України міститься положення про рівність у правах усіх людей (стаття 21), а також, згідно статті 24: «Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом».

Таким чином, здійснивши аналіз основних повноважень вищих органів державної влади у їх взаємозв’язку між собою, варто зазначити, що Україна ні юридично, ні – фактично не є парламентсько-президентською республікою. З огляду на юридичні та, особливо, фактичні повноваження вищих органів державної влади, Україна більше тяжіє до президентсько-парламентської республіки. Президент України не належить до жодної з гілок влади, але має суттєвий вплив на їх формування.

Для регламентації діяльності глави держави варто сформувати Закон України «Про Президента України», а також наблизити більш до реально можливої процедуру усунення Президента з поста у порядку імпічменту у разі вчинення ним злочину. Можливо запровадити при прийнятті рішення щодо імпічменту не ¾ голосами парламенту, а – 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України.

Отже, варто відзначити, що механізм стримувань і противаг в Україні не налагоджений ефективно, згідно класичного розуміння. Адже окрім трьох класичних гілок влади, в Україні існує інститут Президента України з його владною вертикаллю, котра зачіпає усі три гілки влади і за які він не несе персональної відповідальності.

Тому, на сьогодні, формуючи зміни до Конституції України, варто врахувати ряд дисбалансів у механізмі стримувань і противаг та налаштувати їх з метою унеможливлення узурпації влади однією інституцією, зокрема президентською вертикаллю. Приклади такої явної узурпації влади за 25 років незалежності були саме з боку інституту президента і осіб які очолювали цю інституції, що призвело до двох революцій (2004-2005 рр. та 2013-2014 рр.). Для того, щоб не повторилися узурпації влади, необхідно перерозподілити конституційні повноваження Президента України на користь Верховної Ради України. Мова йдеться про виключно коаліційне формування Кабінету Міністрів України у парламенті, а також формування Генерального прокурора України, суддів усіх рівнів, склад Центральної виборчої комісії, Голови Національного банку та Ради Національного банку України виключно Верховною Радою України, а також призначення Голів місцевих державних адміністрацій (ОДА/РДА) виключно парламентом за поданням Уряду (адже вони є представниками державної виконавчої влади на місцях). Президенту залишити право вето на закони парламенту; представництво держави на міжнародній арені; бути Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; пропонувати парламенту на затвердження Міністра закордонних справ, Міністра оборони та Голову Служби безпеки; очолювати РНБО; право на розпуск парламенту за чинних умов.

Підписуйтесь на iPress.ua в соціальних мережах Twitter, Facebook та Google+. Будьте в курсі останніх новин. Якщо ви помітили помилку, виділіть її та натисніть Ctrl+Enter, щоб повідомити редакцію
Розкажіть друзям!

Читайте новини також російською мовою.

НОВИНИ ПАРТНЕРІВ
НОВИНИ ПАРТНЕРІВ

КОМЕНТАРІ (0) +

Додати коментар

28 06 2016 11:25
МЕДІА
iPRESS РАДИТЬ