Повернення до конституційного дизайну України моделі 2004 року: зміни у системі балансу влади та їх наслідки
На тепер практично усі сторони переговорного процесу приходять до висновку, що необхідно змінити Конституцію України, а зокрема повернутись до дії Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-ІV. Дивлячись на цей закон який змінював систему балансу влади в Україні з президентсько-парламентської форми правління, яка закріплена Конституцією 1996 року, на парламентсько-президентську, котру визначав вищезазначений закон. Чи можна вважати перехід до, як тоді визначалося, непродуманого закону від 8.12.04, правильним кроком? З огляду на суспільно-політичну ситуацію та вимоги що склалися, то спершу можна відповісти, що «так», але можливо лише як перехідний варіант з його доопрацюванням у бік більш налагодженої системи збалансування влади. Це був би найпростіший крок, оскільки на часі є формування нової моделі Конституції України, що значно потребує більше часу та політичного консенсусу між різними політичними силами та громадянським суспільством.
У будь-якому випадку необхідно враховувати всі проблемні сторони які глибинно закладені у недосконалій системі балансу влади політизованою Конституцією 2004 року. Також, варто враховувати при створенні нової моделі Основного Закону нашої країни вітчизняний досвід державотворення і менталітет народу та світову практику кращих зразків побудови демократичної, правової держави (Т.Шевченко: «Чужому навчайтесь і свого не цурайтесь»).
Але якщо ми спробуємо повернути у чинність закон про внесення змін до Конституції України від 8 грудня 2004 р., то матимемо певні зміни у системі балансу влади. Зокрема, у парламенті створюється коаліція депутатських фракцій, до якої входить більшість депутатів Верховної Ради України. Така більшість (коаліція) створюється протягом 30 днів, та протягом 60 днів подає кандидатуру прем’єр-міністра на узгодження Президенту України, який її адресує парламенту на голосування. Парламент підтримує цю кандидатуру більшістю голосів, оскільки ця кандидатура подана Президенту від цієї більшості, яка має назву коаліція. Досить невизначеною залишається ситуація, за якою Президент відмовляється прийняти кандидатуру прем’єр-міністра від парламенту… Тобто, це свого роду, своєрідний глухий кут. Але все ж таки, після підтримки цієї кандидатури більшістю депутатів парламенту, ця особа стає головою уряду. Потім новостворений прем’єр-міністр пропонує на посаду міністрів парламенту, який їх затверджує. Винятком є лише міністр оборони та міністр закордонних справ, котрих парламенту пропонує сам Президент України, а не прем’єр-міністр. Тобто, в уряді від парламентської більшості є два міністри від Президента, що може ускладнити їх роботу у разі протистояння між прем’єр-міністром та Президентом.
Президент за зміненою Конституцією 2004 року має право достроково розпустити парламент у разі якщо: протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій; протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.
Також повернеться норма, за якою повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі не входження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення. Це означає що, депутати обрані за партійним списком, тобто пропорційною виборчою системою стають вірнопідданими солдатами партії, за списком якої його обрано, а отже залежним прямо від керівництва партії (тобто бути т.зв. слухняним «кнопкодавом»).
Оскільки парламентська коаліція подає кандидатуру глави уряду Президенту, тому повертається система відповідальності уряду перед двома цими інституціями. Так, зазначається, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Тобто, як Президент, так і Верховна Рада має право його розпустити (ця норма також має місце у чинній Конституції 1996 р.), але за чинною Конституцією уряд не відповідальний перед парламентом, а лише підконтрольний йому.
Оскільки збільшується роль парламенту, тому вводилась норма за якою у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов'язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Голову Верховної Ради України, а не Прем’єр-міністра (як у чинній Конституції 1996 р.).
Відповідно є норма, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України, а не Президентом України (як у чинній Конституції). Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Верховній Раді України про свою відставку.
У законі також не визначена кількість віце-прем’єр-міністрів, оскільки за чинною конституцією їх три.
Враховуючи ці основні правки до чинної Конституції зразка 1996 року, ми матимемо сильного прем’єр-міністра з сильним президентом, котрі можуть, у разі їх протистояння, розхитувати політичну ситуацію в країні. Це мало місце у 2008-2009 роках в Україні. Проблема закладається у відповідальності сильного прем’єр-міністра перед парламентом та президентом. Якраз саме на голову уряду покладаються функції та відповідальність за всю виконавчу гілку влади в країні, а у разі непорозумінь з главою держави (яким є Президент) матимемо дестабілізацію. Також, як вище зазначено, в протистоянні можуть бути два міністри від глави держави з прем’єр-міністром, оскільки це люди Президента. Тому, уряд у випадку не дієвості має право змінити або парламент, або президент. Якраз такий дуалізм у сфері керівництва виконавчої влади має бути не припустимий.
Варто врахувати ще той факт, що сильний прем’єр-міністр від коаліції як правило має амбіції на президентське крісло. Розуміючи це, глава держави може потенційно ставитись до нього як до свого конкурента. Тому, для України є необхідність визначення більш чистої форми правління, або президентської республіки, де президент є одночасно главою виконавчої гілки влади (тобто прем’єр-міністром); або парламентської республіки, де фактичним главою держави є прем’єр-міністр, а президент може бути арбітражем між урядом і парламентом. У останньому випадку уряд обирається парламентом (більшістю) і відкликається нею, а не президентом. Якщо парламент не в змозі сформувати нову більшість і уряд від неї, то президент розпускає такий (не дієздатний парламент) та оголошує позачергові парламентські вибори. Останній варіант (парламентська республіка) більше використовується у європейських країнах, наприклад Німеччині, Італії, Польщі, Чехії, Австрії тощо.
Також важливим є питання у який спосіб і хто має приймати стару-нову Конституцію зразка 2004 року, а також коли вона має вступити у чинність. Найпростіший крок, це рішення Конституційного Суду України; найскладніший – референдум, або хоча б рішення парламенту. Якщо ж це робити у Верховній Раді України, то розділом 13 чинної Конституції України визначається, що законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Законопроект про внесення змін до Конституції України попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України. Враховуючи той факт, що найближча сесія парламенту має розпочатися 4 лютого, у разі розгляду законопроекту на цій сесії він може бути прийнятим не раніше 2 вересня 2014 року, тобто коли розпочнеться друга сесія парламенту.
Також не менш проблемним питанням залишається коли вона може набути чинності, оскільки є всенародно обрані Верховна Рада України (2012 року) та Президент України (2010 року). Найкраще, у разі визначення між політичними силами та громадськістю, що цей варіант змін до Конституції на часі, то необхідно його доопрацювати та зробити чинним після президентських виборів 2015 року. Тобто, щоб кандидати у президенти розуміли свої повноваження у разі перемоги на цих виборах. Очевидно, що варто було б одночасно у 2015 році провести і парламентські вибори, щоб нові гравці вступали у гру за новими правилами, але це потребує великого консенсусу та компромісу між теперішніми парламентаріями.
З поверненням цієї моделі конституції постає питання коаліції депутатських фракцій у парламенті, до якої входить більшість від конституційного складу Верховної Ради України. У разі збереження такої більшості у теперішньому форматі (Партія регіонів та КПУ), вона мала б набути форму коаліції депутатських фракцій у парламенті, та запропонувати кандидатуру прем’єр-міністра Президенту, який мав би її схвалити, а парламент підтвердити рішення більшості по кандидатурі голови уряду.
Не зовсім вирішеним питанням є наявність позафракційних депутатів, особливо тих, котрі вийшли з тієї чи іншої фракції політичної партії у парламенті, за якої їх було обрано (за списком чи за мажоритарною системою). Такі депутати мають, у разі повернення Конституції зразка 2004 року, або вступити до лав фракції цієї партії у парламенті, або позбутися мандату депутата.
Щодо наявності позапартійних мажоритарників у парламенті, то їх наявність не суперечить моделі конституції 2004 року, оскільки вони не обиралися від якоїсь конкретної партії, тобто були і залишаються безпартійними. Таким чином, конституція зразка 2004 року передбачає обрання Верховної Ради України за пропорційною системою, за якою депутат має бути прикріпленим до конкретної фракції політичної партії по спискам якої він обирався (тобто т.зв. «імперативний мандат»).
Досить не вирішеним у цій моделі залишається питання співвідношення органів державної влади в адміністративно-територіальних одиницях з місцевим самоврядуванням. Тобто голови ОДА та РДА так само призначаються главою держави за пропозицією уряду, а отже відповідальні як перед урядом так і Президентом. Тобто, у разі конфлікту між Прем’єр-міністром та Президентом вони стають заручниками обставин, що мало місце в Україні у 2008-2009 рр. Том законодавець у конституції мав би зосередити також увагу на цьому аспекті. Зокрема, або поставити у відповідальність голову ОДА та РДА перед головою виконавчої влади – прем’єр-міністром та/або передати виконавчу владу виборному органу від територіальної громади в районах та областях – обласній та районній раді.
Таким чином, повернення до моделі конституції 2004 року може задовольнити вимоги протестувальників та зменшити ескалацію соціально-політичного конфлікту, але не вирішити принципових питань у системі балансу влади у співвідношенні Президент-Парламент-Уряд. Зокрема, Президент України за Конституцією зразка 2004 року має право на затвердження кандидатури Прем’єр-міністра, а також на його відставку, що тягне за собою відставку всього уряду; пропонує парламенту своїх двох міністрів (оборони та закордонних справ); призначає суддів у визначеному законі порядку; призначає третину суддів Конституційного Суду України; пропонує парламенту кандидатуру Генерального прокурора України та Голову СБУ, а також їх звільнення з поста; призначає за пропозицією уряду голів обласних та районних адміністрацій; є верховним головнокомандувачем збройних сил України; очолює РНБО; підписує закони прийняті парламентом, а також має право вето щодо них; формує склад ЦВК після затвердження його парламентом; збільшується можливість (з 1 до 3 положень) розпуску парламенту та ін. Тобто, система ще більше створює конфлікт між урядом і Президентом, у разі якщо коаліція депутатських фракцій у парламенті та Прем’єр-міністр від них є політичними (та особливо – ідеологічними) опонентами. З огляду на це, з поверненням конституційної моделі зразка 2004 року в Україні, форма правління стає де-юре – парламентсько-президентською, а де-факто – президентсько-парламентською з частково зменшеними повноваженнями Президента, зокрема щодо формування уряду.
