Політико-правовий аналіз змін до Конституції України ВО "Батьківщина"
Журналіст Мустафа Найем 10.02.14. оприлюднив у своєму блозі на сайті Української правди порівняльну таблицю змін до Конституції України (далі – КУ), запропоновану фракціями Батьківщина та УДАР. До-речі, на офіційному сайті ВО «Батьківщина» та партії УДАР і досі не з’явилися ці варіанти змін до Конституції. Тому, лише з певною вірогідністю ми можемо говорити про зміни до КУ від цих політичних сил.
Попереднього разу автор здійснив компаративний аналіз змін до КУ від політичної партії УДАР. Цього разу спробуємо проаналізувати проект змін до КУ від ВО «Батьківщина».
Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина», як зазначають її представники, найбільш схильна до парламентсько-президентської форми державного правління.
Якщо вдатися до аналізу безпосередньо самого проекту бачення конституційних змін, то можемо побачити, що зміни стосуються не всієї Конституції України, а окремих її розділів, зокрема тих, що регулюють співвідношення балансу влади у системі стримувань і противаг. Так, вносяться зміни до розділів: 4 (Верховна Рада України); 5 (Президент України); 6 (Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади); 7 (Прокуратура); 9 (Територіальний устрій України); 10 (Автономна республіка Крим); 11 (Місцеве самоврядування); 12 (Конституційний Суд України).
Що собою передбачають ці зміни у політико-правовому полі держави:
По-перше, на відміну від моделі 2004 року у стт. 77 КУ вказується, що: «Чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень Верховної Ради України.», що дублює чинну КУ. Така норма має певну відмінність від моделі 2004 р. у якій зазначається, що вибори у парламент відбуваються у «…останню неділю останнього місяця п'ятого року повноважень» (без зазначення місяця «жовтня»). Очевидно, що через повторний третій тур президентських виборів у 2004 р. місяці змістилися, тому вирішили не закріпляти конкретний місяць виборів.
По-друге, стаття 83 проекту змін у ряді своїх положень лише частково дублює її аналог 2004 року, зокрема зазначає, що: «У Верховній Раді України (без «за результатами виборів і» - авт.) на основі узгодження політичних позицій формується парламентська коаліція (без зазначення «депутатських фракцій» - авт.), до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України». Тобто, за варіантом ВО «Батьківщина» не обов’язково, щоб більшість складалась з депутатських фракцій, а виключно з депутатів. Очевидно у цьому є політична доцільність, яка може полягати у тому, що за умови збереження парламенту цієї каденції (а не позачергових виборів нового скликання), частина обраних мажоритарників може зайняти ту чи іншу позицію щодо формування більшості та сформувати більшість, оскільки цей варіант немає імперативного мандату на відміну від моделі 2004 року. Так, саме імперативний мандат, що має місце у вже чинній КУ 2004 року, прикріплює депутата обраного від політичної партії у парламент до цієї ж партії та її фракції у парламенті і у разі виходу з неї такий депутат втрачає свій мандат.
По-третє, щодо формування уряду у парламенту, то у ст.83 проекту зазначається: «Коаліція (вилучено «депутатських фракцій» - авт.) у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції (додано «Прем’єр-міністру України») щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України». Тобто, ця позиція відображає ключову позицію конституційної моделі 2004 року, щодо формування уряду та є визначальною у парламентсько-президентській республіці. Єдиною відмінністю є те, що коаліція вносить пропозиції Прем’єр-міністру, а не Президенту кандидатур до складу уряду.
По-четверте, змінено п.12 ст.85 відносно редакції КУ 2004 р., зокрема: «До повноважень Верховної Ради України належить: призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України (відсутнє «Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України» - що є у КУ 2004 р. – авт.), призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України». Таким чином, Президент у даному проекті змін, вже не пропонує своїх двох кандидатур на посади Міністра оборони та Міністра закордонних справ, а отже його вплив на силовий блок частково зменшується, хоча він продовжує очолювати Раду національної безпеки та оборони України.
По-п’яте,залишилася норма з КУ 2004 р., що: «До повноважень Верховної Ради України належить: призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України». Але відмінна норма від моделі КУ 2004 року: «До повноважень Верховної Ради України належить: призначення на посади та звільнення з посад (скасовано «половини складу» - авт.) членів Ради Національного банку України». Тобто всю Раду Національного банку України формує парламент.
По-шосте, відмінна від КУ 2004 року норма: «До повноважень Верховної Ради України належить: призначення на посади та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії (скасовано: «за поданням Президента України»);», що безумовно збільшує роль парламенту у виборчих процесах. Також міститься норма, за якою: «До повноважень Верховної Ради України належить: (вилучено «надання згоди на») призначення на посаду та звільнення з посади (додано «за поданням») Президентом України Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади». У даному випадку це свого роду гра слів, де від перестановку доданків – сума не зміниться. А отже, ця норма щодо призначення Генпрокурора - не змінюється. Ще одна відмінна від КУ 2004 року норма яка полягає у тому, що: «До повноважень Верховної Ради України належить призначення на посади та звільнення з посад (вилучено «третини», а додано - «половини») складу Конституційного Суду України»; а також « обрання суддів безстроково». Нагадаємо, що у КУ 1996 р. Президент призначає третину суддів КСУ, тобто 6 з 18 членів, а за цією зміною – 9 членів.
По-сьоме, згідно п.2. ст. 90 змін до КУ: «Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України виключно, (додано «виключно» - авт.) якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України. До речі, з конституційної моделі 2004 р., відсутні ще дві позиції щодо можливого розпуску парламенту Президентом, а саме, якщо «протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції; протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.»).
Також є норма (як і в УДАРу), за якою «одна й та сама особа не може бути Президентом України більш ніж два строки» (а не підряд, як у КУ 1996 р.). Було також вилучено норму яка є у чинній КУ моделі 2004 р., за якою: «Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово».
По-восьме, змінено було також подолання вето президента у парламенті. А саме: «Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України (вилучено «не менш як двома третинами», а додано «більшістю») від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон (додано «він вважається схваленим Президентом України»), він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою (додано «та опубліковується») Верховної Ради України». Таким чином, проста більшість голосів долає вето Президента, що є не досить збалансованою нормою у системі стримувань та противаг, оскільки ця ж більшість знову у тому ж складі буде долати вето президента. Тому можна говорити про недієвість інституту президентського вето на закони парламенту.
По-дев’яте, змінено також час початку дії нового закону. Так, зокрема у моделі 2004 р.: «Закон набирає чинності (вилучено «через десять днів») з дня (додано «наступного за днем») його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом (вилучено «але не раніше дня його опублікування»). Також, на відміну від чинної КУ та 2004 р. вказано, що «Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки (вилучено «підряд»). Тобто, мається на увазі взагалі, що є досить дискусійною нормою.
По-десяте, «Президент України (додано, що «за поданням Кабінету Міністрів України») призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав»;
По-одинадцяте, деякі зміни відбулися і у п.9 ст.106., зокрема «Президент України вносить за пропозицією парламентської коаліції (а не фракцій – авт.) у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на (вилучено «п'ятнадцятий день», а додано «п’ятий день» після одержання такої пропозиції)». Також, змінено положення, щодо призначення Генерального прокурора, зокрема: «Президент України вносить за пропозицією парламентської коаліції у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 цієї Конституції, подання про призначення на посаду та звільнення з посади Верховною Радою України Генерального прокурора України (а також Голови СБУ - авт.) в строк не пізніше ніж на п’ятий день після одержання такої пропозиції». Тобто схожий формат формування Прем’єр-міністра.
По-дванадцяте, внесені правки щодо ст.111 (Про імпічмент Президенту), зокрема «рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як (вилучено «трьома четвертими», та замінено «двома третинами») від її конституційного складу після отримання висновку тичасової слідчої комісії». Також зазнала змін норма відповідальності Кабінету Міністрів України, так: «Кабінет Міністрів України відповідальний (видалено «перед Президентом України і») перед Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією». Ця норма дає можливість говорити про більш парламентський варіант форми державного правління. Відповідно до цього, залишилася норма за якою: «Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України» (а не перед Президентом – авт.). Також залишили норму з 2004 р. за якою: «Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;», а також «призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України;».
По-тринадцяте, скасовано норму моделі 2004 р. стосовно призначення голів РДА та ОДА у якій зазначалося, що: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України», а створено нову: «Виконавчу владу в областях і районах здійснюють виконавчі органи, утворені відповідними радами», що є досить позитивним для реального місцевого самоврядування. До-речі, не сформовано відповідальність цих органів перед центральними органами виконавчої влади, зокрема перед урядом. Тобто ця позиція взагалі відсутня у проекті змін до КУ від ВО «Батьківщина».
Таким чином, проект змін до Конституції України від ВО «Батьківщина», чи принаймні варіант цієї політичної сили котрий розмістив журналіст Мустафа Найем у своєму блозі, відповідає формату парламентсько-президентській республіці. Зокрема відображено формування коаліції більшості депутатів у парламенті, а також від них формується уряд. Відповідно більшість високопосадовців (голова СБУ, Генпрокурор тощо) узгоджуються з Президентом та відповідальні перед парламентом. Також відсутній імперативний мандат, тобто прикріплення депутата обраного від політичної партії до фракції цієї ж партії у парламенті. Нажаль є неефективний механізм президентського вето, оскільки він долається абсолютною більшістю депутатів у парламенті, а не т.зв. «кваліфікованою», тобто 2/3. Найбільш неврегульованим є взаємодія органів державної влади з органами місцевого самоврядування, що очевидно потребує особливої уваги, оскільки це дасть можливість сформувати висновок щодо моделі місцевого самоврядування та децентралізації, що так часто обговорюється сьогодні у ЗМІ.
У цілому проект змін до Конституції України, найбільш, на відміну від інших політичних партій, відповідає моделі Конституції зі змінами у 2004 році та парламентсько-президентській формі державного правління. Також у ньому враховується особливості формування парламенту сьомої каденції котрий був обраний за змішаною (мажоритарно-пропорційної) виборчої системи.
