Зміни до Конституції від політичної партії УДАР: політико-правовий аналіз

Тиждень тому (10 лютого 2014 р.) журналіст Мустафа Найем розмістив у своєму блозі на Українській Правді порівняльну таблицю змін до Конституції України запропонованою ВО «Батьківщина» та УДАР.

На тепер практично усі політичні сили, що представлені своїми фракціями у парламенті (за виключенням Партії регіонів), мають свій проект змін до Конституції України.

Це пояснюється тим, що сьогодні є суспільний запит на зміни до Конституції України у бік налагодження системи балансу влади, а також її деконцентрації в одних руках (зокрема, Президента). Тому політики, підлаштовуючись до цього запиту, сформували своє бачення Основного Закону держави.

Опозиція займає позицію щодо формування парламентсько-президентської форми державного правління в Україні, зокрема повернення до чинності закону України від 8 грудня 2004 р. «Про внесення змін до Конституції України» № 2222. Але з огляду на варіанти змін до чинної Конституції України можемо побачити, що в опозиції відсутній консенсус щодо єдиного проекту таких змін. Так, ВО «Свобода» ще у 2007 році запропонувала своє бачення Основного Закону для Україні. За ним Україна має бути президентською республікою з чітким націоналістичним ухилом.

Більш відповідає моделі Конституції 2004 року варіант ВО «Батьківщина», за яким Україна жила з 1.01.2006 до 30.09.2010 року. Так, за цим варіантом Основного Закону, Україна була парламентсько-президентською республікою, але мала непродуманий механізм балансу влади, зокрема виконавчої її гілки котра протистояла Президентській. Хоча варто зазначити що цей варіант конституційної моделі 2004 року зазнав деяких змін у баченні ВО «Батьківщина».

Досить відмінним від зразка Конституції 2004 року є модель змін до Конституції України (далі – КУ) політичною партією «УДАР». Ця модель є своєрідним синтезом моделі 2004 року та чинної Конституції 1996 року з власними особливостями які варті окремого аналізу, котрий пропонується нижче.

Першою увагу привертає правка до чинної Конституції, за якою народним депутатом України може бути обрано особу (а не громадянина України – авт.), яка на день виборів досягла двадцяти одного року, має право голосу і перебуває у громадянстві України протягом останніх п’яти років, а кандидат у президенти має перебувати у громадянстві протягом останніх десяти років. Ця правка особливо є інноваційною на відміну від усіх варіантів змін до Конституції, оскільки має свою особливу політичну складову, яка полягає у можливості отримання кандидатства у Президенти України лідеру УДАРу В.Кличку. Тому не тільки кандидат у президенти, а і народні депутати повинен мати не ценз осілості, а громадянську приналежність протягом п’яти останніх перед днем виборів років.

Також конституціотворці від УДАРу вирішили змінити місяці виборів, зокрема, на відміну від чинної КУ вони зазначили, що чергові вибори до парламенту відбуваються в останню неділю березня (а не жовтня, як чинній КУ та Батьківщини); а Президента навпаки (в останню неділю жовтня п’ятого року, а не березня). Досить складно пояснити такий тактичний крок, враховуючи що чергові вибори президента України мають відбутися в останню неділю березня 2015 року, які є досить спокусливими для цієї політичної сили та її лідера.

Ще, щодо змін місяців, зазначено, що чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів проводяться в першу неділю квітня один раз на п’ять років», ці вибори (як і інші оголошуються ЦВК).

Оскільки із вуст опозиції у ЗМІ часто лунають заклики повернутися до парламентсько-президентської форми державного правління, а саме до моделі конституції 2004 року, то є досить дивним, що в УДАРУ взагалі відсутня норма щодо формування коаліції депутатських фракцій у парламенті більшістю від його конституційного складу. При всьому цьому, що така норма є і у конституційній моделі 2004 та у проекті ВО «Батьківщини».

Досить прогресивною та слушною є думка, що до повноважень ВРУ належить формування ЦВК пропорційно фракціям у парламенті на п’ять років, а також їх розпуск. Це є досить позитивною нормою, оскільки вона враховує представництво фракцій у парламенті. На відміну від варіанту Батьківщини, яка упускає конкретний механізм формування ЦВК, лише наголошує що її формує парламент.

Досить незвичним є те, що у варіанті КУ залишається норма чинної КУ щодо призначення Генерального прокурора України, голови СБУ тощо (тобто призначення їх парламентом за поданням Президента). Тобто силовий блок все ж таки пропонує глава держави Верховній Раді України.

Досить схожа норма з варіантом ВО «Батьківщина» щодо призначення парламентом половини складу Конституційного Суду України, а іншу половину призначає Президент України (замість третини кожна з наведених сторін, а також ще третину призначає з’їзд суддів – за чинною КУ).

На відміну від чинної КУ та варіанту ВО «Батьківщини», в УДАРі вирішили що «висновки та пропозиції тимчасових слідчих комісій є обов’язковими  для розгляду під час проведення слідства та суду», у інших же редакціях, як і у чинній КУ вони «не є вирішальними для слідства та суду».

Щодо розпуску Президентом парламенту, то є норма, за якою Президент може розпустити Верховну Раду України у разі: неприйняття нею вотуму недовіри Кабінету Міністрів України (згідно стт.114 проекту КУ), а також залишили норму чинної КУ щодо бездіяльності парламенту протягом 30 днів однієї чергової сесії.

Також пропонують норму, за якої «Верховна Рада є повноважною за умови присутності більшості народних депутатів від її конституційного складу» (так само як і у Батьківщини), а не 2/3 (як за чинною КУ).

Досить інноваційним та відмінним від усіх інших варіантів є те, що рішення про утворення, реорганізацію та ліквідації судів парламент приймає 3/5 від його складу.

Згідно ст. 93. право законодавчої ініціативи окрім Президента та Уряду мають не менш ніж п’ятнадцять народних депутатів. Варто згадати, що у чинній КУ та варіанті ВО «Батьківщини» просто народним депутатам).

Схожою з ВО «Батьківщина» є норма, за якої закон набирає чинності на наступний день після його офіційного опублікування, якщо інше не встановлено самим законом (а не через 10 днів, як у чинній КУ).

Також, схожою є норма, за якою «одна й та сама особа не може бути Президентом України більш ніж два строки» (а не підряд, як у чинній КУ).

Чергові та позачергові вибори Президента України проголошуються ЦВК (ст.103).

У запропонованому варіанті, досить змінена норма ст.111 КУ щодо імпічменту Президента, за якою 2/3 від депутатського корпусу приймається рішення про його відставку (як і у варіанті ВО «Батьківщина») за наявності у діях Президента державної зради або іншого злочину. Варто нагадати, що за чинною КУ рішення приймається ¾ від конституційного складу Верховної Ради України.

У разі відставки Президента, його обов’язки виконує Прем’єр-міністр (як у чинній КУ), а не голова парламенту (як у варіанті ВО «Батьківщина» та у КУ моделі 2004 р.).

Досить цікавим є той факт, що Кабінет Міністрів України відповідальний, підконтрольний та підзвітний тільки перед Верховною Радою України (як і у варіанті ВО «Батьківщина»), а не перед Президентом.

Але якщо у варіанті ВО «Батьківщина», Кабмін керується тільки законами та постановами Верховної Ради України, то у варіанті УДАРу, ще й указами Президента України, що є досить дивним, адже уряд не є відповідальним, підзвітним та підконтрольним Президенту.

Але найбільшої уваги заслуговує механізм формування уряду, що дає найбільш повно визначити форму правління. У даному варіанті змін до КУ політичні комбінатори спробували різні варіації.

Так, «Президент України протягом семи днів з дня відставки Кабінету Міністрів України, після консультацій з представниками парламентських фракцій, вносить до Верховної Ради України кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра України», котрий протягом 14 днів має сформувати уряд та підготувати Програму його діяльності. І це при всьому тому, як вище зазначалося, що уряд не відповідальний, непідзвітний та непідконтрольний Президенту.

 Потім парламент протягом п’яти днів після внесення пропозиції Прем’єр-міністра та Програми його діяльності більшістю приймає рішення про його затвердження. У разі не підтримання цієї кандидатури від Президента, Верховна Рада України протягом трьох днів визначає (вже сама, а не Президент – авт.) нову кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра рейтинговим голосуванням за кандидатуру від кожної з парламентських фракцій, висунутого на цю посаду. У разі не підтримання цієї кандидатури, Президент подає свою кандидатуру (нагадаю – ще один раз вносить кандидатуру – авт.). У разі якщо кандидатура Прем’єр-міністра втретє не проходить підтримку в парламенті, то Президент України припиняє повноваження парламенту та призначає Тимчасовий уряд, а ЦВК оголошує позачергові вибори до ВРУ.

Таким чином, це пом’якшений варіант президентсько-парламентської республіки, оскільки Президент вносить кандидатуру Прем’єр-міністра на розгляд парламенту, та може розпустити парламент якщо він вдруге не схвалить його Прем’єр-міністра (цієї норми навіть у чинній КУ немає).

Дивує також те, що у повноважень уряду, згідно ст.116 належить те, що Кабінет Міністрів України здійснює нормативно-правове регулювання суспільних відносин. Здебільшого це має робити парламент, а не уряд, оскільки останній є органом виконавчої, а не законодавчої (установчої) влади.

Оскільки одним з головних питань щодо змін до КУ постало питання деконцентрації влади, зокрема Президента та децентралізації України, то конституціотворці від УДАРу не врахували запит територіальних громад на самоуправління. Так, зокрема, зазначається що Кабінет Міністрів України призначає за поданням Прем’єр-міністра України голів місцевих державних адміністрацій. За їх варіантом змін до КУ, виконавчу владу в областях та районах, Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (а не відповідні ради та їх виконавчі органи, як у варіанті ВО «Батьківщини»). Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень підзвітні та відповідальні перед Кабінетом Міністром України та підконтрольні Президенту України. Останнє, те що голови РДА та ОДА ще і підконтрольні Президенту (який навіть їх не призначає) взагалі дивує. Складається враження що ця модель змін до КУ прописана для зручності майбутнього президента, який на думку членів УДАРу має бути В.Кличко.

По-суті не змінилася ключова норма щодо взаємодії місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування, за якою місцеві органи виконавчої влади формуються урядом який у більшості випадків формує Президент з парламентом.

При всьому цьому, у ст.140 п.4. зазначається, що «органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси сільських, селищних, міських громад є районні та обласні ради, їх виконавчі органи», що суперечить формування виконавчої влади в районі та області урядом (тобто районних та обласних державних адміністрацій). Хіба що виконавчі органи районних та обласних рад не є виконавчою владою у цих регіонах, оскільки як вище зазначалося – ними є голови обласної та районної державної адміністрації, а їх взаємодія взагалі не зрозуміла. Очевидно що це має регулювати новий/старий закон про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування в Україні. Але цей важливий для демократичного ладу механізм (взаємодія місцевого самоврядування з державною владою) не уточнений, що викликає певне непорозуміння.

Дивним також є те що УДАР свідомо вилучив норму що місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Голова районної та голова обласної ради обираються відповідною радою і очолюють виконавчий орган ради. (Як і у варіанті ВО «Батьківщина», але з незрозумілими повноваженнями цього органу – авт.).

Виключено Розділ VII «Прокуратура». Що викликає певне нерозуміння…

Також з УДАРівського варіанту КУ вилучено те, що входить до адміністративно-територіального устрою України (тобто перелік областей та АРК, Київ та Севастополь), а уточнюється що він має бути визначений окремим законом.

Таким чином, проект конституційного дизайну України більше схожий на суміш президентсько-парламентської та парламентсько-президентської форми державного правління Україною. Оскільки уряд затверджується парламентом за пропозицією Президента, котрий після другої спроби може його розпустити. Уряд відповідальний перед Верховною Радою України, котрий формує місцеві органи виконавчої влади (голів ОДА та РДА), які у свою чергу відповідальні перед урядом та підконтрольні (чомусь-авт.) Президенту. Президент пропонує парламенту вищих посадових осіб держави (голову СБУ, Генерального прокурора тощо), та половину суддів Конституційного Суду України. Більшість повноважень Президента України, згідно ст.106. чинної КУ, залишаються у силі. З огляду на всі ці повноваження згідно варіанту змін до Конституції від партії УДАР, то шальки терезів переважають на користь більше президентсько-парламентської, ніж парламентсько-президентської форми державного правління, яку так часто її члени висвітлюють у ЗМІ.