Что такое Институты Евросоюза и чем они интересны нам?
Революция Достоинства предоставила украинскому народу возможность реализовать свои вековые стремления к единству с европейскими народами, возможность практически проявить свой европейский менталитет и приверженность европейским ценностям и культуре. Важнейшим политическим шагом стало подписание Соглашения об ассоциации Украины и ЕС, имплементация отечественного и европейского законодательства, успешное функционирование зоны свободной торговли нашей страны с Евросоюзом.
22 мая 2018 года Президент Украины Петр Порошенко принял Указ о денонсации ряда договоров Украины с СНГ и отзыве ее представителей из уставных органов этой межрегиональной организации. Двадцать пять лет колебаний украинской власти завершились последовательным, давно ожидаемым шагом юридического оформления веками чаемого освобождения от имперской зависимости, унижающего национальное чувство «братского союза» с колонизаторским Кремлем.
Готовясь к активному освоению европейского рынка, устанавливая деловые отношения с партнерами стран ЕС, украинским предпринимателям и общественным деятелям необходимо глубже узнать о системе институтов и учреждений Европейского Союза, о том, как они образуются, формируются и функционируют. Определенное значение имеет и знание о том, что украинцы знают об этих организациях, в какой мере интересуются их деятельностью.
Серия моих заметок будет посвящена именно этой теме.
Что такое Институт ЕС и как они были образованы?
Институты Европейского Союза – семь основных учреждений, принимающих решения в рамках Европейского Союза. Различаются институты и агентства ЕС. Институты, в определенной мере, подобны нашим высшим органам государственной власти, как по своему правовому положению, так и по функциям.
Все институты образованы на основании статьи 13 Договора о Европейском Союзе (TEU). Ряд положений содержится и в Договоре о функционировании Европейского Союза (TFEU).
Система Институтов возникла не сегодня, в ней отразилась вся история объединения Европы. Действующая на данный момент версия TEU вступила в силу в 2009 году, после вступления в силу Лиссабонского договора. Первоначальная версия этого Договора была заключена в 1992 году. Она известна как Маастрихтский Договор. В последующем в документ были внесены изменения: в 1997 году (Амстердамский Договор), в 2001 году (Ниццкий Договор) и в 2007 году (Лиссабонский Договор).
Фактически, TEU и TFEU являются своеобразной некодифицированной конституцией ЕС. Напомним, что инициатива принятия единой, кодифицированной Конституции ЕС не была поддержана референдумами в ряде стран Евросоюза. Для ознакомления с полным текстом TEU рекомендуем обратиться к http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT.
Обратимся непосредственно к тексту Статьи 13, устанавливающей статус институтов ЕС: «1. Союз должен иметь институциональную структуру, которая должна стремиться продвигать свои ценности, продвигать свои цели, выполнять свои интересы, интересы своих граждан и государств-членов и обеспечивать согласованность, эффективность и преемственность своей политики и действий. Институтами Союза являются: Европейский парламент, Европейский Совет, консул, Европейская комиссия (далее именуемая «Комиссия»), Суд Европейского Союза, Европейский центральный банк, Счетная палата. 2. Каждое учреждение действует в пределах полномочий, предоставленных ему в Договорах, и в соответствии с процедурами, условиями и целями, изложенными в них. Институты должны практиковать взаимное искреннее сотрудничество. 3. Положения, касающиеся Европейского центрального банка и Счетной палаты и подробные положения о других учреждениях, изложены в Договоре о функционировании Европейского союза. 4. Европейскому парламенту, Совету и Комиссии будет помогать Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, действующий в качестве консультативного органа».
На мой взгляд, решающим в этой статье положением являются слова «взаимном искреннем сотрудничестве». Именно этого сейчас и не хватает, на мой взгляд, украинской власти, в которой, каждый институт пытается «перетащить одеяло на себя». Другим принципиальным моментом выступает положение об обязательном участии в разработке и принятии решений Экономического и социального комитета и Комитета регионов. Как я считаю, было бы целесообразным, если бы, подобные органы были бы учреждены и в Украине.
Договор о функционировании Европейского Союза (TFEU) намного старше TEU. Первая его версия, - это не что иное, как Римский Договор 1957 года. Последняя его версия актуализирована изменениями, внесенными Лиссабонским Договором. Желающие ознакомиться с полным текстом его действующей версии могут обратиться к http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=EN.
Принципы формирования Институтов ЕС
В основе системы институтов Евросоюза лежат четыре основных принципа («постулаты европейской бюрократии»):
Первый принцип состоит в том, что вся система Институтов строится на основе приоритетности права и в строгом следовании правовым нормам общеевропейского права.
Второй принцип заключается в сбалансированности институтов и органов межгосударственного и наднационального (общеевропейского) характера. Думаю, что стоит отметить, что, в последние годы, реализация этого принципа подвергается критике многими из европейских политиков и ученых. Они считают, что система органов ЕС развивается более активно в направлении создания наднациональных органов, которые продвигают некую «общеевропейскую» политику, в ущерб интересам конкретных стран.
Третий принцип провозглашает постоянное сотрудничество и взаимодействие между всеми Институтами, органами и учреждениями Европейского Союза, а также органами стран-участниц.
Четвертый принцип – принцип пропорциональности и субсидиарности, позволяющий реализовать формальное равенство стран-участниц и достичь консенсуса в принятии политических решений.
Обращение к опыту создание Институтов ЕС, для Украины, на мой взгляд, важно по двум моментам: 1) они показывают, как можно выстроить действующую организационную структуру, опирающуюся на определенную систему ценностей и доктринальных положений; 2) они показывают достаточно большую эффективность договорных отношений при создании различных публичных органов. Думаю, что если сказать кратко, «создание всего ЕС – это Новый Общественный Договор народов Европы».
Нормотворчество Институтов ЕС
Реально использовать все преимущества зоны свободной торговли с ЕС, имплементацией украинского и европейского законодательства, украинские предприниматели смогут лишь тогда, когда они уверенно будут ориентироваться в европейском праве. Пока, что многие даже ничего не знают о видах нормативных актов в ЕС.
Каждый из семи Институтов, на основе общеевропейских договоров, вырабатывает собственные внутренние правила и процедуры организации, внешней коммуникации и собственной деятельности. На языке европейского права, они называются «внутренними регламентами».
В науке и практике европейского права выделяется 5 видов нормативных документов, которые могут быть разработаны и приняты Институтами ЕС.
Первый вид – это Регламенты (не путать с «внутренними регламентами»). По сути, это аналог наших законов. Они обладают универсальным действием на территории всех стран-участниц и подлежат прямому применению в полном объеме. Введение Регламента ЕС в действие не требует участия или согласия национальных органов власти. Как и обычные законы, Регламенты ЕС обязательны для всех субъектов права ЕС, а наступление ответственности за их нарушение не зависит от знания соответствующего текста.
Второй вид – Директива ЕС. Директива ЕС не имеет универсального значения, она адресована конкретным государствам-членам. В ней определяются цели и результаты, которых должны достичь национальные органы законодательной и исполнительной власти (чаще всего, Директивы направляют именно течение законотворческого процесса в стране-участнице). Директива ЕС вступает в силу путем имплементации ее положений в национальное законодательство. На это отводится определенный срок, который устанавливается в ее тексте. Важным моментом Директивы выступает то, что различные субъекты права, защищая свои права и интересы, вправе напрямую обращаться к Директиве ЕС, если она не была имплементирована в национальное законодательство в установленный срок. Мне представляется, что следующим важным шагом интеграции Украины и ЕС было бы, как раз, введение в Украине правовой формы Директивы ЕС. Они бы позволили не только активизировать наши действия по вступлению в Евросоюз, но и, с во-первых, повысить степень правовой защищенности наших граждан; во-вторых, избежать фактов откровенного саботажа имплементации нашими законодателями; в-третьих, придать процессу имплементации более последовательный, системный и предсказуемый характер.
Третий вид – Решения. Как следует из смысла самого слова, они предписывают конкретным адресатам, что они должны сделать для того, чтобы урегулировать какую-то конкретную проблему. Для адресата Решения имеют обязательную силу, для остальных, - служат прецедентом.
Последние виды нормативных актов, - рекомендации и заключения, - не имеют обязательственной силы, но выражают общую позицию ЕС по тому или иному вопросу и служат своеобразной доктринальной основой для принятия законодательных и исполнительно-распорядительных действий власти стран-участниц ЕС.
Европейская бюрократия
Большая роль в деятельности Институтов ЕС принадлежит, практически нам неизвестным, «внутренним межструктурным учреждениям ЕС». Последние, по сути, являются частью общеевропейского «аппарата», обеспечивающего разработку, принятие и вступление в законную силу актов Институтов ЕС. К их числу относятся: Отдел официальных публикаций ЕС; Отдел подбора кадров для ЕС; Европейский институт исследования проблем безопасности; Спутниковый центр ЕС. Всего различных учреждений и организаций, осуществляющих общеевропейские функции, сейчас насчитывается уже более 200.
В какой мере украинцы интересуются Институтами ЕС?
Интерес к европейской политике, к деятельности различных органов ЕС, у украинцев достаточно высокий. Об этом говорит, хотя бы тот факт, что число подписчиков Интернет-издания «Европейская правда» составляет более 80 тысяч человек. По данным социологов, студенты наших ВУЗов проявляют достаточно высокий интерес к курсам по европейскому праву (такие курсы, считают интересными около 60% студентов-юристов и политологов Днепра). Но, с другой стороны, следует отметить, что украинцы практически не осуществляли за последний месяц поиска в сети по запросу «Институты Европейского Союза».
